Este post está elaborado a partir los apuntes que tomamos de una charla sobre el proceso de tramitación que siguen las leyes impartida por el presidente de la Asociación Trespuntocero y responsable del Departamento de Análisis de Mercado y Estudios de Unión Fenosa Gas, Ignacio Aguado, que se ofreció a compartir su conocimiento al respecto.
Según indicó Ignacio Aguado, aproximadamente el 75% de las leyes que se aprueban en España provienen de la Unión Europea. Las principales normas de ámbito europeo son las siguientes:
– Directivas Europeas: Una Directiva es un acto legislativo sobre un tema concreto que establece un objetivo que todos los países de la UE deben cumplir. Cada país ha de elaborar sus propias normas para aplicarla y suele tener un plazo aproximado de dos años para hacerlo.
– Reglamento Europeo: Es un acto legislativo vinculante. Debe aplicarse en un máximo de 20 días en toda la UE. En los últimos años se han incrementado el número de reglamentos en detrimento de las directivas.
Las leyes en España
Las principales opciones legislativas en España son tres, según apunta Aguado, que las divide según la institución que inicia el proceso.
– Real Decreto-ley: conocido popularmente como el decretazo, lo aprueba el Gobierno por extraordinaria o urgente necesidad y no puede afectar a cuestiones de gran relevancia como los Presupuestos Generales del Estado, la relación con las autonomías o todas aquellas que deban ser desarrolladas mediante leyes orgánicas, por ejemplo. El Ejecutivo lo puede aprobar de un día para otro a través del Consejo de Ministros, y tiene 30 días para que el Congreso lo convalide o lo tramite de forma ordinaria. Las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
El segundo tipo de legislación corresponde a las leyes, que se dividen en estos tipos:
– Proyecto de Ley: son aprobados por el Gobierno en Consejo de Ministros, que los somete al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
– Proposición de Ley, que según dicta la Constitución es un tipo de legislación que puede ser iniciada por:
15 diputados, o un grupo parlamentario del Congreso
25 senadores o un grupo del Senado
El parlamento de una Comunidad Autónoma
La ciudadanía, a través de una Iniciativa Legislativa Popular (ILP)
Y, por último, en España existe el Real Decreto Legislativo, que son normas elaboradas por el Gobierno para el desarrollo de ciertas disposiciones contenidas en normas de rango superior y sobre las que existe delegación expresa por parte del Parlamento.
Además de estas opciones también existen las órdenes ministeriales, que son normas que nacen y se desarrollan en un ministerio y salen a la luz por decisión del ministro.
El proceso de aprobación de una ley
Cualquier iniciativa legislativa pasa primero por la Mesa del Congreso, quien decide si se comienza o no su tramitación. Las iniciativas incluyen exposición de motivos, antecedentes, memoria explicativa y una serie de informes preceptivos que no son públicos, pero van asociados a la Ley: del Consejo General del Poder Judicial, del Consejo de Estado, del Consejo Económico y Social, de razón de género, memoria económica o de alguna otra institución del Estado, etc.
Si el Gobierno considera que las iniciativas pueden influenciar en los Presupuestos Generales del Estado, ya sea porque incrementan gasto o disminuyen ingresos, puede paralizar el proceso.
En cualquier caso, tienen un plazo de 30 días para pronunciarse sobre la posibilidad de continuar con la tramitación. Si no dice nada, se considera silencio positivo y se abre el plazo de enmiendas, que es de 15 días, aunque puede ampliarse. A veces este plazo se usa como mecanismo dilatorio si no interesa que la ley salga tan rápido por razones políticas u otro tipo de razones.
Hay dos tipos de enmiendas que deben presentarse con la firma de un diputado y el portavoz del grupo parlamentario y con una justificación:
– Enmienda al texto del articulado: propuesta de suprimir, modificar o añadir un artículo
– Enmienda la totalidad: devolución de la ley o propuesta de un texto alternativo
La comisión designada por la Mesa del Congreso recoge estas enmiendas para tramitar cada ley y determina una serie de ponentes. Pueden ser 5, 7 o 10, por ejemplo, dependiendo de cada texto y siguiendo el esquema de representación de los grupos parlamentarios del Congreso.
Son los que trabajan en el redactado de la ley y ponen o quitan enmiendas, las votan y elaboran un informe en el que evalúan el texto que se presentó inicialmente, explican por qué se han incluido ciertas enmiendas y lo presentan en la comisión.
Este es el momento ideal para hacer presión, según indica Aguado, ya que los miembros de lobbies y grupos de presión se acercan a uno o varios ponentes, para explicarles su visión de la ley y las modificaciones más adecuadas acorde a su forma de verla. Bajo el punto de vista de Ignacio Aguado, los diputados son bastante favorables a escuchar estas opiniones.
La comisión vota el informe que presenta la ponencia (por artículos o con las enmiendas agrupadas) y se elabora un dictamen que se envía al Pleno del Congreso o pasa directamente al Senado dependiendo de si la Mesa del Congreso ha delegado en la Comisión la competencia legislativa plena o no.
Si el texto se eleva a Pleno se pueden volver a votar enmiendas anteriores y añadir algunas nuevas. Es uno de los momentos más conocidos por la opinión pública de todo el proceso, ya que se debaten las enmiendas más llamativas y que tienen un mayor impacto político. El texto definitivo se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG) y se envía al Senado.
La tramitación de las leyes en el Senado
Los senadores tienen dos meses para acabar de tramitar la ley, a no ser que deba tramitarse por vía de urgencia, para lo que contarían con 20 días. En el Senado, a su vez, pueden presentarse dos tipos de enmiendas:
– Enmienda al texto del articulado: propuesta de suprimir, modificar o añadir un artículo
– Enmienda de veto: Devolución de la ley al Congreso o propuesta de un texto alternativo para cambiar el espíritu del enfoque.
Si son enmiendas al articulado se envían a la comisión correspondiente y se elabora un Dictamen similar al que se prepara en el Congreso. Una vez aprobadas las enmiendas propuestas, el nuevo texto se envía al Parlamento para que se pronuncie al respecto.
Si el Senado no introduce ningún cambio en el texto se envía directamente al rey para que lo sancione y se publique en el BOE.
Tanto si se introduce una enmienda de veto como si se introducen enmiendas al articulado, el texto tiene que volver al Congreso para su aprobación por mayoría absoluta o bien, por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la votación anterior. El proceso culmina con la firma del rey y la publicación de la ley en el BOE.